Doing Business не различает цифры, Коммерсантъ

https://www.kommersant.ru/doc/4148464

Дмитрий Бутрин

ФНС считает оценки Всемирного банка необъяснимо аналоговыми

Федеральная налоговая служба и Минфин РФ после пяти лет дискуссии с Всемирным банком (ВБ) по вопросам рейтинга Doing Business (DB) решили перевести ее в публичную плоскость. По итогам рейтинга DB-2020 российские ведомства уведомили ВБ, что считают часть налоговой составляющей рейтинга непрозрачной, искажающей реальность и не дающей возможности для РФ использовать ее для улучшения налогового администрирования. Проблемы во многом связаны с методологией DB — влияние цифровизации и снижения общего бремени администрирования на предпринимательство рейтинг ВБ полноценно учитывать без изменений не может.

ФНС России после публикации рейтинга DB-2020 предоставила «Ъ» данные о своих коммуникациях со структурами ВБ по рейтингу и методологии его составления. Как следует из этого сообщения, Минфин РФ и ФНС считают недостаточно эффективным взаимодействие с экспертами ВБ по налоговой части рейтинга, а существующая методология DB, по мнению ФНС, сейчас почти не позволяет разрабатывать дальнейшие меры по эффективности налогового администрирования, которые бы учитывались в рейтинге. Как следует из имеющихся в распоряжении «Ъ» материалов, эти проблемы министр финансов Антон Силуанов и глава ФНС Михаил Мишустин в переписке с руководством ВБ разного уровня обсуждают с 2012 года. По данным «Ъ», спорным вопросам DB были посвящены многие десятки встреч. Но масштаб разногласий по крайней мере не сократился в 2019 году, что и вынудило российские ведомства сообщать о них открыто.

Сами по себе разногласия ФНС и ВБ по методологии рейтинга можно поделить на сложно связанные друг с другом три части. Первая группа — то, что, собственно, измеряет рейтинг Doing Business в категориях «Налоговое администрирование» и «Открытие нового бизнеса». Субиндикаторы DB по этим показателям в теории отражают, например, время на подготовку налоговой отчетности (для РФ в DB-2020 это 159 часов против 163 в DB-2019). Однако методика DB не позволяет отделить стандартную работу по ведению в компании-респонденте учета от подготовки собственно отчетов. ФНС России, ссылаясь на специсследование компании «1С» (поставщик самого распространенного на рынке России программного обеспечения для учета), констатирует, что собственно на подготовку и предоставление ФНС отчетности средней компании нужно 32 часа — вся отчетность формируется автоматически. Методология DB, между тем, ориентирована на «бумажные» технологии отчетности и документооборота — что для ВБ, рассчитывающего рейтинг для 190 стран мира, важно, так как дает возможность межстранового сопоставления. По опросам же самой ФНС, проведенным в полном соответствии с методикой DB, реальное среднее время для подготовки налогового отчета в России — 10 часов. Очевидно, что расхождения здесь неразрешимы, 159 и 10 часов работы невозможно считать разными оценками одного процесса.

Вторая проблема — специфический характер учета ВБ изменений в регулировании. Экспертами DB ведется учет «реформ», однако только тех, что изменяют формально «налоговую» сферу. В связи с этим в DB передача в ФНС от социальных фондов администрирования соцвзносов, которая по итогам сократила число соответствующих деклараций с трех до одной, количество администраторов до одного и полностью цифровизировала документооборот по ним, не улучшила, а ухудшила позиции России в рейтинге. В логике DB время, которое налогоплательщики тратят на работу с ФНС, реформа увеличила (время, на которое сократилось общение их с ПФР, ФОМС и ФСС, методика не рассматривает — сопоставимость оценки DB затрат на соцплатежи проблематична для многих юрисдикций), а число платежей, администрируемых так же, как налоги, увеличилось.

К тому же, респонденты по методике DB ориентируются в анкетах на приведенные цифры прошлого года, оценивая формально «профильные» изменения законодательства как улучшения или ухудшения именно от этих данных (объясняя, как изменения в законах должны изменить прошлогоднюю цифру), а не оценивая реальные затраты на подготовку отчетности заново. Все это приводит к необъяснимому расхождению оценок Форума налогового администрирования ОЭСР, рассматривающего Россию как одного из мировых лидеров в цифровизации налогового администрирования, и ВБ, предполагающего достигнутый Россией уровень ниже среднего по отношению к показателям стран ОЭСР.

Наконец, есть проблема собственно респондентов DB, непрозрачности их ответов. При этом ВБ опрашиваются не собственно налогоплательщики, а сервисные и аудиторские компании: они, как правило, работают с крупным, а не средним и мелким бизнесом, на который ориентирован DB. Кого опрашивают при подготовке DB
ВБ подробно ответил «Ъ» на претензии ФНС, всегда ссылаясь на действующую методологию DB, которой его оценки соответствуют. Но, как следует из описания ФНС и ВБ разногласий, проблема именно в ней. Так, системные решения ФНС в сфере цифровизации налогового администрирования, видимо, просто не могут учитываться DB. При этом, по данным «Ъ», сходные проблемы с ВБ имеет и Минэкономики в сфере своей компетенции. Те же проблемы у ФТС РФ: таможенные субрейтинги РФ в DB при всех затратах на цифровизацию и явном изменении оценок участников ВЭД почти не повлияли на положение РФ в таможенном субрейтинге. Показатели DB остаются основой для части KPI части российских госслужащих, но дело вряд ли в этом.
Суть претензий ФНС и Минфина к ВБ не в том, что рейтинг России низок или высок, а в том, что текущая практика составления DB не позволяет им улучшать администрирование на основании полученных оценок. Это очень жесткая претензия: как раз на такую схему использования ориентирован весь проект Doing Business.

Публичность обсуждения того, что отражает DB и что он должен отражать, может инициировать дискуссию внутри ВБ о коррекции или расширении методологии. DB в идеале должен оценивать «легкость ведения бизнеса в целом», а не «легкость ведения бизнеса только по объявленным параметрам» — отчасти спор ФНС и ВБ об этом. С критикой DB в январе 2018 года уже выступало правительство Чили, часть претензий (также во многом относящихся к налоговым субиндикаторам) признал главный экономист ВБ Пол Ромер.
Коррекция методологии DB, основанной на «учитываемых или не учитываемых ВБ реформах», должна в первую очередь вернуть рейтингу референтность для инвесторов, а не для экспертного сообщества. Сомнения в объективности DB, не без проблем учитывающего реалии цифровизации и административных реформ, в последние годы только расширялись, ориентация стран-участников ВБ на альтернативные рейтинги уже становится общим местом.