Реформа местной власти неизбежна, Независимая газета

http://www.ng.ru/politics/2019-11-06/1_7719_local.html

Иван Родин

Заведующий отделом политики «Независимой газеты»

Зачем Кремль собирается достраивать уже действующую неэффективную вертикаль

Президент Владимир Путин в очередной раз заявил о заложенной в Конституции РФ проблеме с разделением власти на государственный и муниципальный уровни. 5 ноября он выразил сожаление, что страна поспешила внести в Основной закон некогда взятые на себя международные обязательства. Однако пока непохоже, что
Кремль выступает именно за конституционные изменения. Скорее речь идет о корректировке
законодательства и управленческой практики, причем в социальной сфере. С одной стороны, полная вертикаль власти существует уже сейчас, доказывая на практике невысокую эффективность. С другой стороны, это может стать поводом для решения о преобразовании местного самоуправления (МСУ) в общем контексте неких контрреформ. Нельзя исключать и планов федерального Центра просто списать социально-экономические провалы на муниципалов.

«В советское время все было выстроено по-другому. Я еще раз хочу обратить внимание на то, что у нас по Конституции, к сожалению, муниципальный уровень власти отделен от государства. Мы взяли на себя обязательства международные, но как-то уж больно рьяно начали их исполнять и такую норму заложили в Основной закон страны», — сообщил Путин свое мнение об особенностях нынешнего устройства страны членам президентского Совета по русскому языку. Это была его реакция на один из рассказов о плохом состоянии сельских школ.

Стоит отметить, что существует точная дата старта данного марафона публичных высказываний главы государства по муниципальной теме. 9 октября состоялась очередная встреча президента с председателем правительства Дмитрием Медведевым. Именно на ней была сформулирована главная претензия: в социальной сфере расстыковка уровней власти приводит к тому, что и планы реформ не осуществляются, и деньги тратятся понапрасну, и граждане в результате не получают обещанных им с самого верха положительных изменений. Кстати, премьер моментально подхватил горячую тему в отношении здравоохранения: «Мы действительно начиная с 2006 года ведь этой задачей занимались, а потом эти деньги как бы ушли, и от них не осталось следа. И такое ощущение, будто эта работа уже и напрасно проведена».

Поскольку Путин попросил кабинет министров заняться наведением порядка в данной сфере, Медведев сообщил, что, видимо, будут подготовлены соответствующие законодательные предложения, чтобы «не создавать проблем во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением». Он имел в виду: по данной теме, но достаточно скоро стало понятно, что президент недоволен всеми направлениями социальной политики и соответствующих реформ. Скажем, в тот же день, 9 октября, Путин в беседе с главой Центризбиркома Эллой Памфиловой, едва услышав слова «муниципальные комиссии», отреагировал опять ссылкой на сложности, заложенные в Конституции.

Примерно так же он высказался и на заседании президентского Совета по физкультуре и спорту. В очередной раз речь пошла о недоработках именно Основного закона, но они были охарактеризованы скорее как объективное обстоятельство.

«Мы, конечно, должны придерживаться и будем придерживаться всех своих обязательств в рамках наших международных соглашений и поддерживать муниципальный уровень власти, но этот разрыв нам как-то на законодательном уровне и в практике нужно преодолеть», — заявил Путин.

Заметим, что президент, похоже, одобрительно оценил высказывания министра спорта Павла Колобкова о возможном повороте в развитии массового спорта и физкультуры — мол, «вертикаль, выстроенная в советские годы, отлично работала, была реальной кузницей кадров, потом перестройка все перестроила, в том числе и в спорте, но благодаря прежнему заделу мы много лет держали высокий спортивный результат». А затем министр прямо попросил озадачить его президентским поручением изучить возможность «выработки нормативно-правового акта по определению механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления». Но Путин снова несколько отступил назад от ситуации с мешающей жизни конституционной нормой, призвав решать проблемы через прямые договоренности с муниципалами.

Видимо, поэтому вице-премьер Ольга Голодец, как раз и курирующая сферы культуры и спорта, на встрече с президентом 21 октября на все его высказывания по данной ситуации реагировала дипломатично.
«Координация власти федеральной, субъектов и муниципальной — это очень серьезный вопрос во всех сферах деятельности, не только по спорту», — заметила она. И согласилась с уточнением Путина, что это касается всех социальных вопросов. Голодец подчеркнула, что, очевидно, придется законом по-новому перераспределять между госвластью и МСУ и полномочия, и финансы. Когда глава государства опять напомнил о том, что надо было бы, чтобы «все это соответствовало Конституции» — что, дескать, непростой вопрос, вице-премьер назвала «тонкой темой» совмещение законодательной и практической корректности.

Между тем президент постепенно радикализировался в своем мнении и уже во время беседы с общественностью Калининградской области 31 октября заявил о предстоящих шагах по правке законодательства. «Конечно, нужно будет принимать какие-то системные решения, связанные с увязкой, — не нарушая наших обязательств международного характера по тому, что муниципальный уровень управления должен иметь определенную степень самостоятельности, этого мы не можем нарушать и не будем, — но какая-то связка между различными уровнями управления должна быть». Ну, а 5 ноября он уже сожалел, что в Конституции 1993 года были поспешно прописаны едва только взятые на себя Россией международные обязательства.

Видимо, к этому времени президенту уже объяснили, что без вычеркивания из Конституции некоторых фраз целиком и переформатирования всей главы об МСУ никак не обойтись. А это вызовет большой скандал в Совете Европы, куда страна только что вернулась, получив обратно право голоса на Парламентской ассамблее этой структуры. Кстати, под международными обязательствами чаще всего и имеется в виду подписанная и ратифицированная РФ Европейская хартия МСУ.

Конечно, после того как российские власти убедились, что за возобновление финансирования европейцы как бы забыли все прежние претензии, Кремль, возможно, и пойдет на некое очередное обострение с ними из-за потенциальной муниципальной реформы. Такой, которая будет проводиться в духе возврата к части оправдывавших себя советских практик, но с сохранением большинства современных черт. Первый вице-президент Центра политических технологий Алексей Макаркин уверен, что именно этим дело и ограничиться. То есть радикального изменения Конституции не будет, а начнется что-то типа контрреформ императора Александра III.

Как пояснил Макаркин «НГ», «власти, похоже, поняли, что с некоторыми реформами они заходят в тупик и решили немного возвратиться назад». В первую очередь это муниципалитеты, здравоохранение и образование, причем последние две сферы сейчас стали наибольшими раздражителями для граждан. А к выборам Госдумы 2021 года, подчеркнул эксперт, обществу надо будет представить не только позитивную программу, но и первые успехи в ее реализации. Недаром, заметил Макаркин, Путин сделал вид, что не знает о разделении высшей школы на бакалавриат и магистратуру, после чего задал вопрос, эффективно ли это.

Вице-премьер Ольга Голодец считает «тонкой» сферу взаимодействия государства и муниципалов.
Что касается МСУ, то с эпохой 90-х годов позапрошлого веха просматривается прямая аналогия, считает Макаркин. Он напомнил о госчиновниках — земских участковых начальниках, которые были поставлены руководить тем, что напоминает нынешнюю муниципальную власть. Эксперт напомнил, что тогда ни к чему хорошему контрреформы не привели, однако, возможно, цель нынешних — это всего лишь отвлечь внимание людей от явных провалов реформ. И в этом контексте Макаркин не исключил пиар-составляющей, а именно попытки переложить вину за эти провалы именно на бестолковых мэров.

Гендиректор Центра политической информации Алексей Мухин, напротив, считает, что тонкая настройка властной вертикали — это насущная необходимость. «Власть пришла к пониманию того, что на низовом уровне уже нет возможности реализовать никакие планы», — сказал «НГ» эксперт. Он подчеркнул, что Путин высказывается на эту тему не просто так: администрация президента уже выявила все узкие места в процессе реализации нацпроектов и разработала меры. Начало их реализации Мухин ожидает уже в самое ближайшее время, однако он затруднился точно предсказать степень их радикальности. Эксперт также напомнил о такой проблеме, как отсутствие прослойки современных управленцев, без которой менять ситуацию в МСУ, конечно, будет крайне сложно.